(Il presente scritto ha rappresentato per me una preziosa occasione di approfondimento di un tema finora lontano dalle mie ricerche e, a un tempo, un’occasione di confronto con colleghi di discipline diverse, che ho dovuto disturbare (e più volte) per affrontare una problematica estremamente complessa, che a mio modesto avviso pone una serie di delicatissime questioni, se non altro, di diritto costituzionale, diritto penale sostanziale e processuale, diritto internazionale e diritto dell’Unione europea, questioni che vanno ben al di là dell’ambito delle mie conoscenze personali. Desidero quindi ringraziare mio padre, Antonio Ruggeri, nonché gli amici e colleghi Giuseppina Panebianco, Lorena Bachmaier Winter, Oreste Pollicino e Stefano Agosta per la pazienza dedicatami e per gli utilissimi suggerimenti da loro tutti ricevuti e che spero di avere saputo mettere a frutto, sia pur in minima parte. Resto ovviamente responsabile personalmente per ogni errore od omissione che il lettore dovesse trovare.

L’analisi della disciplina sulle indagini e sulle decisioni concernenti l’esercizio dell’azione penale nei procedimenti di com­petenza della nuova Procura europea rivela un quadro complesso nel quale nuovi meccanismi processuali s’intrecciano a soluzioni largamente collaudate. Proiettate sul piano sovranazionale, tali combinazioni risultano peraltro foriere di nuovi problemi. Così la struttura composita del nuovo organo e le dinamiche che contraddistinguono i suoi rapporti con le autorità nazionali e con le altre istituzioni dell’Unione si coagulano in una regolamentazione che appronta strumenti di controllo sull’operato dei titolari delle indagini interni all’apparato dell’EPPO. L’indipendenza della Procura europea, su cui insiste il Regolamento, si accompagna alla riproposizione di formule antiche, come quella del pubblico ministero quale parte imparziale, funzionalmente deputata a svolgere indagini sia contro il presunto reo che a suo favore.

Il presente studio affronta la disciplina su indagini e azione della Procura europea mediante un’analisi orientata ai diritti della persona. L’adozione di questa prospettiva consente d’individuare non poche deficienze nella recente normativa sulla fase investigativa della Procura europea. In effetti, il Regolamento EPPO non solo ha considerevolmente trascurato le garanzie partecipative nella fase preprocessuale, ma affida inoltre a un organo interno all’apparato della Procura europea (le Camere permanenti) delicatissime decisioni, quali quelle relative all’avvio della fase investigativa e alla formulazione dell’addebito investigativo, senza offrire un adeguato controllo da parte di un organo indipendente. In questo quadro le enormi attribuzioni decisorie riconosciute alle Camere permanenti e i criteri di selezione delle stesse suscitano peraltro interrogativi di non facile risposta con riguardo alla definizione della competenza investigativa della Procura europea in procedimenti transfrontalieri e ai poteri archiviativi dell’EPPO. Ciò pone difficili problemi di compatibilità col diritto costituzionale, nonché con la Convenzione europea e con lo stesso diritto dell’Unione europea. Un corretto approccio a tali problematiche nell’ottica dell’human rights law sospinge verso un’impostazione in grado di combinare virtuosamente la prospettiva del diritto costituzionale con quelle del diritto internazionale, del diritto dell’Unione europea e del diritto penale sostanziale e processuale, mettendo in luce le nuove sfide che per il cittadino europeo pongono oggi principi fondamentali come quello di legalità e di obbligatorietà dell’azione penale.

PREMESSA All’interno dell’area di libertà, sicurezza e giustizia, il 2017 ha visto l’emanazione di due importanti provvedimenti normativi da parte delle istituzioni dell’Unione europea: la Direttiva 2017/1371, del 5 luglio 2017, relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale (di séguito, DirPIF), e il Regolamento 2017/1939, del 12 ottobre 2017, che ha realizzato una cooperazione rafforzata tra venti Stati membri mediante l’istituzione della Procura europea (di séguito, RegEPPO). A distanza di oltre quattro anni dalla presentazione di una proposta di Regolamento da parte della Commissione europea (di séguito, PRegEPPO) [1] e di quasi un ventennio dalle prime iniziative vòlte alla costituzione di un pubblico ministero europeo [2], si è dunque concluso un lungo e travagliato percorso di gestazione normativa che ha portato a un tempo all’armonizzazione della disciplina di diritto sostanziale relativa ai reati che colpiscono gli interessi finanziari dell’Unione e all’istituzione di un apposito organo deputato al loro accertamento investigativo e all’esercizio dell’azione penale, la Pro­cura europea (di séguito, EPPO). La strettissima relazione tra tali provvedimenti normativi non implica tuttavia una perfetta sovrapposizione fra i due piani, come si evince dalla previsione concernente la competenza per materia della Procura europea. Essa, per un verso, non copre l’intera area dei reati PIF, poiché la competenza dell’EPPO per le frodi a danno degli interessi finanziari dell’Unione – con riguardo alle azioni od omissioni di carattere transfrontaliero commesse in materia di entrate derivanti dalle risorse proprie provenienti dall’IVA – concerne solo le condotte dolose «connesse al territorio di due o più Stati membri e che comportino un danno complessivo pari ad almeno 10 milioni di euro» [3]. Per altro verso, la competenza della Procura europea eccede l’ambito applicativo della Direttiva PIF, nella misura in cui si estende alla partecipazione a un’organizzazione criminale quale definita dalla Decisione-quadro 2008/841/GAI, se l’attività criminosa di tale organizzazione è vòlta alla commissione di uno dei reati PIF [4], nonché a ogni altro reato indissolubilmente connesso a una condotta criminosa rientrante nel­l’am­bito di applicazione di tali reati [5]. Nel corso dell’evoluzione della proposta di Regolamento sulla Procura europea, la struttura e le funzioni dell’organo sono sensibilmente mutate, e con esse i rapporti con le autorità nazionali [6]. L’ini­ziale progetto di un pubblico ministero europeo (l’European Public Prosecutor) ha lasciato il posto a un organo (la Procura europea, [continua..]