Dettata dall'art. 88-bis d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150, la disciplina intertemporale relativa alle indagini preliminari nasce dall'esigenza di evitare un brusco transito dal vecchio al nuovo scenario normativo, che si caratterizza per molteplici e radicali modifiche. Allo scopo, è stato introdotto un regime a efficacia differita, che, però, risponde a coordinate non del tutto lineari: emerge un quadro eterogeneo, basato su criteri le cui implicazioni vanno messe a fuoco.

SOMMARIO:

1. La genesi - 2. Le coordinate - 3. Gli equilibri a geometria variabile - NOTE

1. La genesi

Riferite a un perimetro angusto ^[1], le regole di natura transitoria ^[2] in origine dettate dal d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150 non contemplavano i nuovi scenari normativi in tema di notitia criminis (artt. 335, 335-ter e 335-quater c.p.p.) ^[3], durata delle indagini (artt. 405, 406 407 e 414 c.p.p.), termini per le decisioni in ordine all’azione penale e relativo canone di giudizio (artt. 407-bis e 408 c.p.p.), rimedi alla stasi del procedimento (artt. 412, 415-bis e 415-ter c.p.p.).

La scelta era apparsa poco avveduta, se non quasi temeraria ^[4]. In tal senso, le criticità risultavano evidenti: affidare il regime applicativo di così diffuse modifiche al criterio tempus regit actum significava esporne il destino a inevitabili margini d’incertezza e notevoli ostacoli di tipo organizzativo, tra cui spiccavano quelli legati ai periodici flussi informativi imposti dal novellato art. 127 norme att. c.p.p. ^[5].

Non sorprende, quindi, che a trovare sostegno fosse stata una lettura conservativa, in particolare con riguardo alle disposizioni chiamate a ridefinire la sfera cronologica delle indagini preliminari. Le stesse avrebbero delineato un «sistema unitario da intendere – e programmare – nel suo complesso, in ragione delle previste rigide scansioni temporali e di disciplina» ^[6]. Di qui, il favore per l’approccio teso a circoscrivere l’operatività del mutato assetto ai soli procedimenti iscritti in epoca successiva alla vigenza – postergata al 30 dicembre 2022 ^[7] – della riforma ^[8].

La tesi in esame, tuttavia, non si palesava scevra da forzature, che – a dire il vero – sembravano celare, nonostante l’impegno argomentativo ^[9], ragioni di carattere pratico, già manifestate con toni decisi. Sui deficit logistici, infatti, avevano insistito i procuratori generali, unanimi nel valutare gli adempimenti da compiere «per alcuni aspetti oggettivamente impossibili o comunque problematici con le attuali dotazioni» ^[10], in un’ottica poi recepita dai capi degli uffici “di vertice”, concordi nell’invocare una finestra temporale di adattamento, ritenuta indispensabile ^[11].

Congeniali allo scopo erano i lavori di conversione del d.l. 31 ottobre 2022, n. 162, che – arricchito di contenuti dalla l. 30 dicembre 2022, n. 199 ^[12] – finiva per assecondare gli input provenienti da più parti. Si è così arrivati all’innesto, nel tessuto del d.lgs. n. 150/2022, dell’art. 88-bis ^[13], dedicato alle disposizioni transitorie in materia di indagini preliminari. L’obiettivo dichiarato è quello di evitare aporie legate alla «contestuale applicazione di regimi diversi nell’ambito di un medesimo procedimento ovvero effetti negativi [a causa] dell’introduzione dei nuovi rimedi» all’inerzia del pubblico ministero ^[14].

2. Le coordinate

A modulare le cadenze dell’art. 88-bis d.lgs. n. 150/2022 è un criterio che colloca su piani distinti le previsioni codicistiche di nuovo conio (comma 1) e quelle destinatarie di modifiche (comma 2). Delle prime – individuate negli artt. 335-quater, 407-bis e 415-ter c.p.p. – viene esclusa l’efficacia immediata; delle seconde – artt. 405, 406, 407, 412, 415-bis c.p.p. e 127 norme att. c.p.p. – è sancita l’“ultrattività” ^[15] nel testo antecedente all’entrata in vigore del d.lgs. n. 150/2022.

Comune è l’ambito di riferimento, i cui confini sono segnati dai procedimenti che risultino in corso al 30 dicembre 2022 e riguardino notizie di reato: già iscritte nel registro dell’art. 335 c.p.p.; iscritte successivamente qualora ricorrano le condizioni dell’art. 12 c.p.p. ovvero, nel caso dei delitti elencati dall’art. 407, comma 2, c.p.p., quelle dell’art. 371, comma 2, lett. b) e c) c.p.p.

Ne deriva un quadro composito, a cui è sottesa un’opzione che risponde a due coordinate: se a tracciarle è il medesimo discrimine temporale, diverse sono le implicazioni. In chiave generale, a rilevare è l’iscrizione – anche nella sola componente oggettiva – ex art. 335 c.p.p., cioè se anteriore o meno al 30 dicembre 2022; inoltre, nella prima ipotesi, si esplica una vis attractiva, idonea a convogliare nell’orbita del vecchio regime notizie di reato che siano state annotate nella vigenza del d.lgs. n. 150/2022. Tale effetto si determina ove sussista un caso di connessione (art. 12 c.p.p.) o di collegamento probatorio (art. 371, comma 2, lett. b) e c), c.p.p.), in una logica selettiva che valorizza il legame con i fatti integranti l’“originaria” notitia criminis. Questo meccanismo estensivo subisce, però, un limite: è comunque applicabile l’art. 335-quater c.p.p., che legittima la persona sottoposta alle indagini a sollecitare una verifica giurisdizionale in ordine alla tempestività dell’iscrizione, considerata nei due profili del fatto di reato e dell’autore.

3. Gli equilibri a geometria variabile

Nelle linee di fondo, l’art. 88-bis d.lgs. n. 150/2022 implica che sui procedimenti pendenti al 30 dicembre 2022 non incidano le disposizioni relative a temi cruciali nella dinamica delle indagini preliminari: il vaglio del giudice sul momento genetico dell’iscrizione nel registro ex art. 335 c.p.p. ^[16], con potere di retrodatarla; i termini di durata; le cadenze temporali degli snodi conclusivi. La scelta risulta funzionale a plurimi obiettivi, tra loro sinergici: evitare l’immediata operatività delle nuove regole ^[17], foriera di notevoli insidie (dovute anche alla diagnosi di eventuali ripercussioni sulle attività pregresse); garantire agli uffici del pubblico ministero una parentesi utile al varo delle opportune misure di natura organizzativa.

In simile panorama, tuttavia, si colgono alcune note dissonanti, cioè nel senso di sottrarre allo schema transitorio specifiche novità, in quanto destinate a influire su profili che – nella visione del legislatore – non possono tollerare un regime a efficacia differita. Rientrano in questo ambito le modifiche agli artt. 335, 408 e 414 c.p.p., la cui matrice unitaria è quella di ricalibrare i criteri guida di valutazioni che condizionano significativi passaggi. Alla base vi è una logica volta a rendere sin da subito cogenti quei parametri che, capaci di assicurare un filtro più trasparente e rigoroso ^[18], riguardano: gli obblighi del pubblico ministero in materia di annotazioni (art. 335, commi 1 e 1-bis, c.p.p.) ^[19]; la richiesta di archiviazione (art. 408, comma 1, c.p.p.) ^[20]; la riapertura delle indagini (art. 414, comma 1, c.p.p.) ^[21]. Nel complesso, il disegno è quello di valorizzare in massima misura gli interventi normativi ritenuti – su piani diversi – d’indole efficientistica.

Differente è il discorso per l’art. 335-ter c.p.p., che non è richiamato dall’art. 88-bis, comma 1, d.lgs. n. 150/2022. Nell’impianto della riforma, sono di fondamentale rilevanza le misure finalizzate a presidiare i limiti cronologici delle indagini, nell’ottica di assicurarne la ragionevole durata ^[22]. È in questa chiave che va letta l’opzione in esame: uscito dagli asfittici spazi dell’art. 415 c.p.p. ^[23] per divenire a carattere diffuso, il potere di controllo del giudice sul perimetro soggettivo delle indagini non subisce rinvii applicativi. Lungo questa direttrice, dubbi di natura interpretativa potrebbe generare la clausola che figura nell’art. 335-ter, comma 2, c.p.p.: poiché l’ordine del giudice lascia libero il pubblico ministero di stabilire il dies dell’iscrizione ^[24], «resta salva la facoltà di proporre la richiesta» ex art. 335-quater c.p.p. La previsione, in realtà, è sterilizzata da quella di natura intertemporale: in ogni caso, il meccanismo dell’art. 335-quater c.p.p. deve ritenersi azionabile soltanto per le notizie di reato iscritte dopo il 30 dicembre 2022. La peculiarità – come detto – è che tale criterio vale anche se queste ultime vengano innestate, nel solco degli artt. 12 e 371, comma 2, lett. b) e c), c.p.p., in procedimenti la cui origine sia antecedente a quella data.

Il rilievo svela un compromesso che, in parte, finisce per tradire lo scopo di salvaguardare l’uni­formità normativa all’interno di un medesimo contesto procedimentale. La centralità – agli occhi del legislatore – di questa esigenza si coglie nelle scelte che modellano i rapporti tra i regimi succedutisi nel tempo. L’approccio più lineare sarebbe stato quello basato sul momento in cui la notitia criminis viene annotata nel registro dell’art. 335 c.p.p. Tale schema, tuttavia, avrebbe reso difficile la gestione delle indagini cumulative, cioè riguardanti più fatti di reato o più persone. In tali ipotesi, risulta ormai codificata dalla giurisprudenza di legittimità la regola che il pubblico ministero deve seguire: ove vengano acquisiti elementi tali da accrescere l’iniziale novero degli illeciti ovvero degli indagati, è doveroso effettuare nuove iscrizioni ^[25]. Pertanto, in simili casi, sarebbe stata inevitabile – e veicolo di criticità ^[26] – la coesistenza della vecchia e della nuova disciplina.

Al fine di prevenire tali situazioni, si è mitigato il canone che fa leva sugli adempimenti dell’art. 335 c.p.p. Quest’ultimo opera entro la cornice del procedimento pendente al 30 dicembre 2022: un contenitore suscettibile di attrarre nell’alveo dell’efficacia differita anche notizie di reato iscritte dopo tale data se ricorre una relazione nelle forme sopra citate. Nell’economia di tale disegno, è coerente che a fungere da raccordo sia non solo un vincolo forte – come quello implicito nell’art. 12 c.p.p. – ma anche un nesso più blando, cioè nell’ottica dell’efficienza investigativa per ragioni di collegamento probatorio ex art. 371, comma 2, lett. b) e c), c.p.p. A circoscrivere, però, quest’ultimo ambito è l’area della criminalità organizzata in senso ampio: il tenore del richiamo («taluno dei delitti indicati nell’art. 407, comma 2, c.p.p.») relega a mera svista l’omessa menzione della lett. a) e sbarra la strada a letture estensive, tali da inglobare le ipotesi delle lett. b), c) e d) ^[27].

È tangibile l’idea sottesa alla trama normativa: impedire che sia decisivo il solo dato formale espresso dal numero del procedimento, anche per arginare gli eventuali abusi insiti nella riunione di ulteriori notitiae criminis sotto l’etichetta di un medesimo fascicolo sebbene manchi un legame qualificato con quella di partenza e quindi al solo scopo di tenere in vita le disposizioni ormai superate dal d.lgs. n. 150/2022. Se gli intenti appaiono nobili, non va sottovalutato il peso dell’impegno valutativo che grava sul pubblico ministero: è nella fisiologia del sistema che possa essere smentita dai successivi sviluppi la tesi d’accusa in tema di connessione o d’inquadramento giuridico del fatto. In simili ipotesi, caduto il requisito imposto dall’art. 88-bis d.lgs. n. 150/2022, diventerebbe applicabile la nuova disciplina: in termini astratti, non è agevole decifrare – in specie rispetto alle attività già compiute – le possibili conseguenze, ma non è escluso il rischio di cortocircuiti. Al di là di questi aspetti, è l’obiettivo preso di mira a entrare in crisi nella misura in cui gli scenari a “doppio binario” normativo non risultano del tutto scongiurati: restano pur sempre nelle mani del pubblico ministero le decisioni sui confini del procedimento, che per scelta consapevole può comprendere notizie di reato slegate sul piano degli artt. 12 e 371, comma 2, lett. b) e c), c.p.p.

NOTE

[1] V. Cass., Ufficio del Massimario e del Ruolo, Disciplina transitoria e prime questioni di diritto intertemporale del d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150, come modificato dall’art. 6 d.l. 31 ottobre 2022, n. 162, p. 4.

[2] La formula viene impiegata nel significato convenzionale che ha ormai assunto, con l’avvertenza di tenere distinte in chiave concettuale le norme in senso stretto transitorie e quelle intertemporali: le prime operano in via autonoma e servono a regolare gli accadimenti compresi nel periodo in cui si verifica un mutamento di disciplina; le seconde hanno carattere strumentale e si risolvono – come nel caso dell’art. 88-bis d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150 – in «prescrizioni finalizzate a stabilire quale delle norme coinvolte in una successione temporale sia applicabile rispetto agli atti o ai fatti presi in considerazione» (O. Mazza, La norma processuale nel tempo, Milano, Giuffrè, 1999, p. 94 ss. e p. 130 ss.).

[3] Su un versante autonomo si colloca l’art. 335-bis c.p.p., che è diretto a circoscrivere la rilevanza dell’iscrizione nel registro delle notizie di reato al solo procedimento penale, con esclusione di ricadute in quelli civili e amministrativi (v. Relazione illustrativa al d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150, p. 252).

[4] Al riguardo, è significativo che la l. 23 giugno 2017, n. 103, nel varare interventi meno pervasivi, avesse stabilito un regime intertemporale: le modifiche agli artt. 407 e 412 c.p.p. erano applicabili ai procedimenti nei quali la notizia di reato fosse stata iscritta dopo l’entrata in vigore della riforma (3 agosto 2017).

[5] Sul punto, per un quadro delle difficoltà gestionali, v. Procura gen. Cass., Primi orientamenti in tema di applicazione del d.lgs. n. 150/2022: iscrizione delle notizie di reato; conclusione delle indagini preliminari; avocazione e controlli da parte del giudice, p. 41 ss.

[6] Cass., Ufficio del Massimario e del Ruolo, Disciplina transitoria, cit., p. 50.

[7] In virtù dell’art. 99-bis d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150, introdotto dall’art. 6 d.l. 31 ottobre 2022, n. 162, conv. in l. 30 dicembre 2022, n. 199.

[8] V. G. Amato, Chiusura delle inchieste più rapide: ora tempi morti vietati ai Pm, in Guida dir., 2022, 42, p. 53 ss.

[9] V. Cass., Ufficio del Massimario e del Ruolo, Disciplina transitoria, cit., p. 50 ss.

[10] Assemblea nazionale dei procuratori generali d’Italia, documento del 25 ottobre 2022, i cui contenuti essenziali sono riportati in Proc. gen. Cass., Relazione al Consiglio superiore della magistratura in materia di buone prassi organizzative per l’anno 2022, p. 7.

[11] Proc. gen. Cass., Relazione al Consiglio superiore della magistratura, cit., p. 6 ss., nella quale si dà conto anche della «preoccupazione» espressa dal Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo.

[12] V. A. Marandola-L. Eusebi-M. Pellissero, Entrata in vigore, regime transitorio e differimento della riforma, in Dir. pen. proc., 2023, 1, p. 7 ss.

[13] Ad opera dell’art. 5-sexies d.l. n. 162/2022, conv in l. n. 199/2022.

[14] Dossier XIX Legislatura, D.l. n. 162/2022, p. 41.

[15] Il vocabolo è utilizzato in senso lato, nella consapevolezza che le disposizioni anteriori non vivono oltre l’abrogazione: non subiscono tale effetto nella misura in cui (e fino a quando) continuano – come nel caso in esame – a trovare applicazione (v. O. Mazza, La norma processuale, cit., p. 86 ss.).

[16] Sul terreno dei controlli riguardanti la tenuta del registro, emerge una linea di compromesso: si è già detto che l’art. 335-quater c.p.p. è comunque applicabile alle notizie di reato iscritte dopo il 30 dicembre 2022; inoltre, come si vedrà, non è stata differita l’efficacia dell’art. 335-ter c.p.p.

[17] Sul punto, la decisione del legislatore d’introdurre una disciplina intertemporale suona come una smentita della tesi – sopra menzionata – che, in via interpretativa, era giunta a negare l’incidenza del principio tempus regit actum.

[18] V. A. De Caro, Riflessioni sulle recenti modifiche della fase investigativa e della regola di giudizio: un percorso complesso tra criticità e nuove prospettive, in Arch. pen., 2022, 3, p. 3 ss.; G. Gaeta, Inseguendo l’Europa. La riforma delle indagini preliminari tra problemi risolti e irrisolti, ivi, 2, p. 6 ss.; G. Garuti, L’efficienza del processo tra riduzione dei tempi d’indagine, rimedi giurisdizionali e “nuova” regola di giudizio, ivi, 3, p. 1 ss. e p. 11 ss.; T. Rafaraci, Archiviazione e udienza preliminare nella riforma Cartabia, in Dir. pen. proc., 2023, 1, p. 160 ss.

[19] Oltre a definire al comma 1 la notitia criminis («la rappresentazione di un fatto, determinato e non inverosimile, riconducibile in ipotesi a una fattispecie incriminatrice») e a individuare nella sussistenza di indizi il requisito dell’iscrizione nominativa (comma 1-bis), l’art. 335 c.p.p. riconosce al pubblico ministero il potere di porre rimedio, in autotutela, ai ritardi nell’effettuare le annotazioni (comma 1-ter).

[20] Come noto, il pubblico ministero deve rinunciare all’azione quando gli elementi acquisiti «non consentono di formulare una ragionevole previsione di condanna o di applicazione di una misura di sicurezza diversa dalla confisca».

[21] Nel dettare al comma 1 il canone da seguire («ragionevolmente prevedibile la individuazione di nuove fonti di prova che, da sole o unitamente a quelle già acquisite, possono determinare l’esercizio dell’azione penale»), l’art. 414 c.p.p. sancisce l’inutilizzabilità degli atti d’indagine compiuti in assenza del provvedimento autorizzativo (comma 2-bis).

[22] V. A. Cabiale, I nuovi controlli giudiziali sui tempi della fase investigativa: una riforma tanto attesa quanto indispensabile, in La legislazione penale, 4 marzo 2022, p. 12 ss.; A Sanna, Cronometria delle indagini e rimedi alle stasi procedimentali, in questa Rivista, 2022, 1, p. 42 ss.

[23] In modo coerente sono stati abrogati il secondo periodo del comma 2 e il comma 2-bis di tale disposizione.

[24] V. A. De Caro, Riflessioni, cit., p. 13 ss.

[25] Tra le altre, v. Cass., sez. II, 6 marzo 2019, n. 276965, in CED Cass., n. 276965; Cass., sez. III, 18 marzo 2015, n. 32988, ivi, n. 264119. È sulla scorta di tale indirizzo che risulta interpretata la clausola «procedimenti penali iscritti successivamente al 31 agosto 2020» prevista ai fini dell’art. 270 c.p.p. dal d.l. 30 dicembre 2019, n. 161, conv. in l. 28 febbraio 2020, n. 7: il riferimento è da intendersi a «tutte le notizie di reato che, dopo [quella] data, siano state oggetto di nuova ed autonoma iscrizione» (Cass., sez. V, 20 luglio 2022, n. 37169, in CED Cass., n. 283874).

[26] V., con particolare riferimento alle indagini per fatti connessi o collegati, Proc. gen. Cass., Relazione al Consiglio superiore della magistratura, cit., p. 8.

[27] In quest’ultimo caso, peraltro, il richiamo alla necessità di mantenere il collegamento tra più uffici del pubblico ministero risulterebbe illogico, in quanto svuoterebbe di significato il criterio alla base della regola intertemporale, che fa leva sulle esigenze investigative sottese all’art. 371, comma 2, lett. b) e c), c.p.p. in rapporto a una determinata categoria di reati.